Một số vấn đề hoàn thiện về chính sách đất đai đối với phát triển kinh tế hợp tác xã nông nghiệp

Để phát triển kinh tế tập thể, hợp tác xã, vừa qua tại Hội nghị lần thứ Năm Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá XIII đã ban hành Nghị quyết số 20-NQ/TW ngày 16/06/2022 về tiếp tục đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả kinh tế tập thể trong giai đoạn mới. Nghị quyết số 20-NQ/TW đã đặt ra một trong những nhiệm vụ quan trọng thời gian tới đó là sửa đổi, bổ sung các chính sách ưu đãi, hỗ trợ phát triển kinh tế tập thể, trong đó có chính sách về đất đai. Cụ thể, Nghị quyết số 20-NQ/TW yêu cầu: “Xây dựng cơ chế, chính sách khuyến khích các tổ chức kinh tế tập thể tích tụ đất đai cho sản xuất kinh doanh, nhất là trong lĩnh vực nông nghiệp để hình thành chuỗi sản xuất, cung cấp dịch vụ chế biến và tiêu thụ sản phẩm nông, lâm, ngư nghiệp quy mô lớn. Hoàn thiện lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp, trong đó bố trí quỹ đất cho các tổ chức kinh tế tập thể thuê. Ưu đãi hợp lý về giá và thời gian cho thuê đất đối với các tổ chức kinh tế tập thể chuyển đổi và thành lập mới chưa được hỗ trợ thuê đất, bảo đảm sử dụng đất đai có hiệu quả”.

Phát huy vai trò của hợp tác xã trong thực hiện chiến lược phát triển nông nghiệp, nông thôn bền vững và tái cơ cấu lại ngành Nông nghiệp

Hiện nay, phát triển hợp tác xã được xác định là một trong những nhiệm vụ quan trọng để thực hiện thành công chiến lược phát triển nông nghiệp và nông thôn bền vững và tái cơ cấu lại ngành nông nghiệp theo hướng nâng cao giá trị gia tăng (đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại các Quyết định số 150/QĐ-TTg ngày 28/01/2022 về Chiến lược phát triển nông nghiệp và nông thôn bền vững giai đoạn 2021-2025, tầm nhìn đến năm 2050; và Quyết định số 255/QĐ-TTg ngày 25/02/2021 về kế hoạch cơ cấu lại ngành Nông nghiệp giai đoạn 2021-2025). Trên thực tế, nông nghiệp Việt Nam được đặc trưng bởi nông nghiệp hộ gia đình quy mô nhỏ, sản xuất phân tán. Đặc điểm này gây khó khăn cho sản xuất hàng hóa quy mô lớn, chất lượng đồng đều, làm cho chi phí giao dịch cao và gây hạn chế khả năng tiếp cận thị trường. Trong bối cảnh này, HTX nông nghiệp có thể giúp hộ quy mô nhỏ khắc phục các hạn chế này thông qua việc tham gia phát triển các chuỗi giá trị, cung cấp vật tư đầu vào, dịch vụ sản xuất và tiêu thụ sản phẩm cho thành viên. Vì vậy, trong điều kiện hiện nay, phát triển HTX nông nghiệp là cần thiết để khắc phục các khó khăn của hệ thống sản xuất dựa trên hộ quy mô nhỏ, hỗ trợ hộ nông dân cạnh tranh tốt hơn trong nền kinh tế thị trường.

Bên cạnh đó, HTX còn thúc đẩy chuỗi liên kết gắn sản xuất với chế biến và tiêu thụ nông sản, quản trị chất lượng, tạo dựng, nâng cao thương hiệu nông sản, tiếp cận, phổ biến ứng dụng công nghệ cao, công nghệ số trong sản xuất, kinh doanh, hình thành các trung tâm logistics - dịch vụ nông nghiệp. HTX góp phần phát triển nông nghiệp sinh thái, kinh tế tuần hoàn, nông nghiệp tích hợp đa giá trị. Phát triển HTX nông nghiệp ở nông thôn giúp tạo dựng quan hệ đồng đẳng, môi trường hợp tác, liên kết lành mạnh, bền vững giữa HTX với doanh nghiệp, tạo thêm cơ hội việc làm ở khu vực nông thôn.

Tính đến hết tháng 7/2022, cả nước có trên 18.700 HTX nông nghiệp (chiếm gần 70% tổng số HTX trong tất cả các lĩnh vực của cả nước), trong đó có khoảng 60% HTX nông nghiệp được đánh giá xếp loại khá, tốt; có trên 4.200 HTX thực hiện dịch vụ sơ chế, bảo quản, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp cho các thành viên và nông dân; trên 2.200 HTX đã liên kết đầu tư thành lập dự án, doanh nghiệp trực thuộc. Các HTX thu hút được 3,28 triệu hộ (chiếm khoảng 38% tổng số hộ nông dân cả nước). Các HTX nông nghiệp bước đầu trở thành một mắt xích quan trọng trong hình thành và phát triển chuỗi liên kết sản xuất, chế biến, tiêu thụ nông sản; là tiền đề quan trọng thúc đẩy hình thành các tổ hợp sản xuất, chế biến, tiêu thụ nông sản quy mô vừa và nhỏ tại nhiều vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung. Ngoài ra, với mục tiêu đem lại lợi ích tối đa cho thành viên, cộng đồng, các hợp tác xã nông nghiệp còn tham gia cung cấp nhiều dịch vụ khác ở nông thôn như: bảo hiểm nông nghiệp, bảo hiểm y tế, du lịch sinh thái, tín dụng nội bộ, quản lý chợ, vệ sinh môi trường

Rào cản về chính sách đất đai đối với hợp tác xã nông nghiệp

Đất đai đóng vai trò quan trọng đối với hoạt động sản xuất kinh doanh của HTX nông nghiệp. Tuy nhiên hiện nay, nhiều HTX gặp khó khăn trong tiếp cận đất đai phục vụ mục đích xây dựng trụ sở, nhà xưởng và mở rộng sản xuất, kinh doanh. Yếu tố này dẫn đến không ít HTX hoạt động trì trệ, kém hiệu quả và cũng là rào cản lớn cho sự phát triển.
Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2020), trong giai đoạn 2013-2020, các địa phương đã thực hiện giao đất, cho thuê đất cho 485 HTXNN với 24 triệu m² đất và 2.050 HTX được hỗ trợ cho thuê hơn 10,7 triệu m² đất.

Mặc dù vậy, số lượng HTX được hưởng chính sách ưu đãi về đất đai là không nhiều (cả nước chỉ có khoảng 14% HTX nông nghiệp được hưởng). Theo kết quả khảo sát của Viện Chính sách và Chiến lược phát triển nông nghiệp nông thôn (2020): chỉ có 33,3% HTX được nhà nước hỗ trợ đất làm trụ sở; 78,2% HTX cho biết không được hỗ trợ về đất đai phục vụ sản xuất kinh doanh; 78,4% HTX không được hỗ trợ đầu tư hạ tầng phục vụ sản xuất kinh doanh; chỉ có 37,2% HTX có thuê đất của nhà nước cho biết được hỗ trợ miễn giảm tiền thuê đất.

Việc miễn, giảm tiền thuê đất, thuê mặt nước để sản xuất nông nghiệp của các HTX nông nghiệp hiện nay mới được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 123/2017/NĐ-CP, có hiệu lực từ ngày 1/1/2018 nhìn chung đã khắc phục được cơ bản các bất cập của các chính sách miễn, giảm tiền thuê đất, thuê mặt nước trước đây. Hiện nay, các bất cập về ưu đãi đất đai đối với các HTX nông nghiệp chủ yếu tập trung ở chính sách tích tụ, tập trung ruộng đất. 

Một số vấn đề bất cập về chính sách đất đai liên quan đến HTX nông nghiệp:

Chưa có chính sách cho HTX được thuê đất công ích, trong đó đất vượt 5% được thuê lâu dài, tạo  điều kiện thuận lợi cho HTX nông nghiệp được thuê đất làm trụ sở và sản xuất kinh doanh (hiện tại chỉ quy định đối với đối tượng hộ gia đình, cá nhân); chưa có chính sách hỗ trợ kinh phí đo đạc và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với đất sử dụng vào làm mặt bằng xây dựng trụ sở, sân phơi, nhà kho; xây dựng các cơ sở dịch vụ trực tiếp phục vụ sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối đối với hợp tác xã nông nghiệp; chưa có chính sách miễn, giảm hoặc hỗ trợ kinh phí chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp sử dụng vào làm mặt bằng xây dựng trụ sở, sân phơi, nhà kho; xây dựng các cơ sở dịch vụ trực tiếp phục vụ sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối đối với hợp tác xã nông nghiệp.

Nghị định 46/2014/ NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định miễn, giảm tiền sử dụng đất đối với HTX nông nghiệp đến hết năm 2020, trong đó HTX thuê đất để sử dụng làm trụ sở, cơ sở SX-KD được giảm 50% tiền thuê đất, nhưng chỉ đối với các dự án mới còn dự án cũ đều không được giảm. Do vậy, nhiều HTX kiến nghị Chính phủ quy định giảm 50% tiền thuê đất hằng năm cho tất cả các HTX nông nghiệp bất kể là dự án thuê đất mới hay là đất đã được giao trước đây. Đồng thời cũng nên sửa Luật HTX 2012 để quy định tỷ lệ giảm tiền thuê đất cho các HTX phi nông nghiệp để bảo đảm môi trường được ưu đãi cho HTX nói chung.

Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn vướng mắc do quy định về quyền thế chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất theo quy định Luật Đất đai năm 2013 vẫn còn thiếu linh hoạt trong việc hỗ trợ tài chính cho HTX khi thế chấp tại tổ chức tín dụng. Nhiều HTX hiện đang quản lý, sử dụng đất không có giấy tờ pháp lý về đất đai. Có trường hợp không ít HTX chỉ tồn tại trên danh nghĩa, không có hoạt động sản xuất kinh doanh, hoặc không đăng ký kinh doanh, hoặc có quy mô quá nhỏ, đang quản lý đất đai, nhưng khó xử lý, thu hồi. Bên cạnh đó, Luật Đất đai cũng còn những bất cập nhất định, gây khó khăn cho các HTX.

Các hộ gia đình, cá nhân, thành viên HTX sử dụng đất nông nghiệp do được nhà nước giao đất, do chuyển đổi, nhận chuyển nhượng, thừa kế, được cho, tặng quyền sử dụng đất hợp pháp từ người khác chỉ được chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp trong cùng xã, phường, thị trấn cho hộ gia đình, cá nhân khác (Điều 190 Luật Đất đai năm 2013). Riêng đối với đất trồng lúa, các hộ gia đình, thành viên của HTX không trực tiếp sản xuất nông nghiệp sẽ không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa (khoản 3 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013). 

Tổ chức kinh tế (HTX, Liên hiệp HTX) là đối tượng không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân, trừ trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt (Khoản 2 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013).

Theo quy định của Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 6/1/2017 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai (Khoản 2, Điều 2, Nghị định 01/2017/NĐ-CP) thì: “hộ gia đình, cá nhân khi nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất lúa thì phải có xác nhận của địa phương nơi cư trú phải là người trực tiếp SXNN; có nguồn thu nhập từ sản xuất nông nghiệp”. Quy định này đã hạn chế đối với những người chưa sản xuất nông nghiệp nhưng có nhu cầu chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp.

Chưa có quy định rõ ràng vai trò của Nhà nước trong việc hỗ trợ HTX, Liên hiệp HTX thuê lại hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp của nông dân nên việc triển khai các dự án đầu tư của HTX sản xuất nông nghiệp quy mô lớn còn gặp khó khăn.

Giải pháp hoàn thiện chính sách đất đai đối với HTX nông nghiệp

Rà soát, hoàn thiện quy hoạch đất đai ở địa phương, bố trí quỹ đất công phục vụ phát triển kinh tế nông thôn để giao hoặc cho các hợp tác xã nông nghiệp có nhu cầu thuê ổn định để phát triển dịch vụ, xây dựng cơ sở tập kết, sơ chế, chế biến, phân loại, bảo quản sản phẩm nông nghiệp của hợp tác xã. Cần có quy định các điều kiện để HTX có thể tiếp cận và chuyển đổi mục đích sử dụng đất để đầu tư bến bãi, kho tàng nhà xưởng chế biến nông sản phục vụ cộng đồng, người dân. Đồng thời bổ sung các quy định về cấp giấy chứng nhận sử dụng đất cho HTX trong trường hợp các thành viên góp đất, góp vốn mua đất để sử dụng theo mục đích chung phục vụ cộng đồng thành viên.

Xây dựng cơ chế khuyến khích việc tích tụ, tập trung ruộng đất để  sản xuất kinh doanh của HTX, đặc biệt là việc hình thành chuỗi liên kết để thúc đẩy sản xuất nông nghiệp quy mô lớn, cụ thể: i) Sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai theo hướng quy định rõ ràng việc góp vốn chuyển quyền sử dụng đất và góp vốn không chuyển quyền sử dụng đất. Xây dựng cơ chế pháp lý để doanh nghiệp nhận góp vốn thông qua nhận quyền sử dụng đất có thể thế chấp để vay vốn ngân hàng; ii) Thúc đẩy tích tụ, tập trung ruộng đất nông nghiệp thông qua việc tiếp tục hỗ trợ cho các hộ nông dân dồn điền đổi thửa, tạo điều kiện thuận lợi cho việc mua bán chuyển nhượng quyền sử dụng đất; iii) Hỗ trợ về cơ sở hạ tầng đối với các diện tích mới được tích tụ, tập trung; iv) Quy hoạch vùng chuyên canh, đẩy mạnh đầu tư theo hình thức đối tác công - tư để xây dựng cơ sở hạ tầng hoàn chỉnh thu hút đầu tư của doanh nghiệp, HTX; v) Xây dựng tổ chức hỗ trợ pháp lý cho người dân góp vốn bằng đất cho doanh nghiệp, HTX.

Xây dựng nguyên tắc góp vốn bằng quyền sử dụng đất, điều kiện góp vốn, giá trị vốn góp (theo giá đất, theo sự phát triển của doanh nghiệp), cơ chế minh bạch trong hạch toán kinh doanh. Xây dựng cơ chế ưu đãi cho doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn theo hình thức nhận vốn góp bằng đất của người dân tại địa bàn khó khăn. Có những chính sách khuyến khích hình thức góp vốn bằng quyền sử dụng đất như chính sách hỗ trợ riêng cho người nghèo, người ít đất và dân tộc thiểu số khi góp vốn bằng quyền sử dụng đất (về khuyến nông, đào tạo nghề, tạo việc làm, phát triển kinh doanh), chi phí công chứng, định giá đất theo Điều 73 Luật Đất đai 2013, và Điều 16 Nghị định 43/2014/NĐ-CP.

Nghiên cứu bổ sung thêm loại đất phục vụ mục đích hỗ trợ sản xuất nông nghiệp trong phân loại đất nông nghiệp tại Điều 10 Luật Đất đai 2013. Đối với diện tích này, cho phép xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ cho hoạt động trước và sau sản xuất nông nghiệp (như xưởng thiết bị nông nghiệp, logistics, chế biến, lưu trữ, bảo quản nông sản) trên đất nông nghiệp, diện tích được phép chuyển đổi tương ứng với sản lượng tạo ra từ vùng chuyên canh xung quanh và miễn giảm tiền chuyển đổi phần đất này đối với HTX nông nghiệp.Ưu tiên giao đất, cho HTX nông nghiệp thuê đất để xây dựng trạm thu mua, nhà kho, xưởng sơ chế, chế biến. Trường hợp không còn quỹ đất để giao, cho thuê, nhà nước có thể hỗ trợ tiền mặt để HTX thuê đất để làm mặt bằng xây dựng trạm thu mua, kho bảo quản, xưởng sơ chế, chế biến nông sản. Mức hỗ trợ tối đa 50% trong thời hạn 10 năm và giao cho tỉnh quy định mức hỗ trợ cụ thể tùy thuộc vào nguồn lực của tỉnh. Có chính sách ưu tiên HTX nông nghiệp được giao đất, cho thuê đất, đấu giá quyền sử dụng đất để phục vụ cho sản xuất - kinh doanh phục vụ cho hộ thành viên và bổ sung vào chính sách HTX nông nghiệp được thuê đất công ích 5% và thời hạn thuê đất từ 5 năm như hiện nay lên 20-30 năm/hợp đồng để HTX, có kế hoạch đầu tư tài sản trên đất vào mục đích sản xuất, kinh doanh và cung ứng các dịch vụ, tiêu thụ sản phẩm cho thành viên HTX nông nghiệp.

Có chính sách hỗ trợ HTX nông nghiệp tiền thuê đất, thuê mặt nước của hộ gia đình, cá nhân không phải là thành viên HTX để thực hiện dự án liên kết trong thời gian 5 năm. Đất HTX thuê dài hạn thì được sử dụng làm tài sản thế chấp vay vốn ngân hàng. Hàng năm, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xem xét sử dụng kết dư từ thu ngân sách hàng năm để mua hoặc thuê lại đất của các tổ chức, cá nhân, tạo quỹ đất công phục vụ phát triển kinh tế nông thôn trên địa bàn để hỗ trợ hợp tác xã nông nghiệp.