Tích tụ, tập trung ruộng đất phục vụ cơ cấu lại nông nghiệp - những vướng mắc và giải pháp

Thực tiễn và vướng mắc

Tích tụ ruộng đất là quá trình mua gom đất nông nghiệp để sở hữu đất đai trên quy mô lớn, phục vụ cho mục tiêu sản xuất và kinh doanh nông nghiệp của cá nhân, hộ gia đình, tổ chức kinh tế nào đó trong quá phát triển nông nghiệp hàng hóa. Tích tụ đất nông nghiệp là quá trình phân bổ lại các mảnh đất nhằm loại bỏ hạn chế tình trạng manh mún đất đai. 

Tập trung ruộng đất là các chủ thể sản xuất nông nghiệp liên kết, hợp tác với nhau, góp nhiều mảnh ruộng của nhiều chủ sở hữu khác nhau để hình thành vùng sản xuất với quy mô lớn hơn nhằm đáp ứng yêu cầu của thị trường và tiêu dùng, thông qua các hình thức như dồn điền, đổi thửa, thuê đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, liên kết sản xuất… nhưng không làm thay đổi chủ sở hữu quyền sử dụng đất (sổ đỏ).

Xét về bản chất, thì cả hai hình thức tích tụ và tập trung ruộng đất đều nhằm mục đích tăng quy mô sử dụng ruộng đất trong sản xuất nông nghiệp. Sự khác biệt giữa tích tụ và tập trung ruộng đất là tích tụ ruộng đất phải có sự chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp từ chủ sở hữu này sang chủ sở hữu khác, tập trung ruộng đất không có sự chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp. Thực tiễn 10 năm qua ở nông thôn nước ta, tích tụ ruộng đất có hai hình thức là: Nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất và thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất.

Nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp diễn ra chậm, chiếm tỷ lệ thấp trong tổng diện tích sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân. Hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp có xu hướng giảm. Trong số đất nông nghiệp được mua thì 29% mua trước 1994, 41% mua trong giai đoạn 1994-2003, 30% mua trong giai đoạn từ 2004 đến 2014. Theo kết quả khảo sát của Viện Chính sách và Chiến lược phát triển nông nghiệp, nông thôn (2017), có 18,6% số hộ có mua đất, đến 2017 số hộ có mua đất là 22,2%, các tỉnh ở Tây Nguyên, miền Đông Nam Bộ, vùng Đồng bằng sông Cửu Long có tỷ lệ giao dịch chuyển nhượng cao hơn nhiều các tỉnh ở khu vực miền Bắc, và miền Trung.

Doanh nghiệp nhận chuyển quyền sử dụng đất của hộ nông dân để sản xuất kinh doanh nông nghiệp (trừ đất lúa, đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ) chưa phổ biến do quá trình thỏa thuận giá với người dân rất phức tạp, tốn thời gian. Giá chuyển nhượng đất nông nghiệp khá cao so với khung giá do Nhà nước quy định, rất khó để sản xuất nông nghiệp có lãi.

Thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, chủ yếu nhận thừa kế từ bố, mẹ; tặng cho của người thân trong gia đình chuyển đi làm việc, sinh sống ở địa phương khác, đô thị, khu công nghiệp. Tại thời điểm năm 2014, đất có nguồn gốc thừa kế, tặng, cho chiếm 34% trong tổng số đất nông nghiệp của các hộ gia đình, cá nhân.

Về tập trung ruộng đất có bốn hình thức chính là: Dồn điền đổi thửa, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất và liên kết, hợp tác sản xuất

Dồn điền, đổi thửa, được triển khai thực hiện chủ yếu ở khu vực miền Bắc, miền Trung. Đến tháng 7/2020, cả nước có 5.089 xã tiến hành dồn điền đổi thửa, bình quân mỗi hộ có 2,5 thửa, bình quân một thửa là 1.843,1m²; vùng Tây Nguyên chỉ có 19 xã, Đông Nam Bộ có 11 xã, Đồng bằng sông Cửu Long có 66 xã tiến hành dồn điền đổi thửa.
 Thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp, doanh nghiệp, hộ gia đình thuê quyền sử dụng đất của nông dân, để tổ chức sản xuất kinh doanh nông nghiệp đất từ 5 năm đến 20 năm. Mô hình này được thực hiện chủ yếu ở miền Bắc như Hà Nam, Nam Định, Thái Bình… Nhưng tỷ lệ còn thấp. Ở tỉnh Hà Nam, chính quyền đã đứng ra thuê đất của người dân để tạo quỹ đất sạch, cho doanh nghiệp thuê lại, nhưng chưa có khung pháp lý rõ ràng để áp dụng. Năm 2014, hộ cho thuê đất nông nghiệp chỉ ở mức 10,5% và đất nông nghiệp cho thuê dưới mức 5%⁽¹⁾, thậm chí cá nhân hộ gia đình cho thuê đất phần lớn chỉ giới hạn trong gia đình, họ hàng.

Nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất vào doanh nghiệp, mô hình nông dân góp đất với doanh nghiệp trồng cao su ở các tỉnh Điện Biên, Sơn La, Lai Châu, khoảng 27.000ha. Mô hình góp vốn bằng quyền sử dụng đất của nông dân ở Công ty Mía đưòng Lam Sơn, tỉnh Thanh Hoá với thời hạn 20 năm. Công ty đầu tư giống, vốn, kỹ thuật, nông dân vẫn sản xuất trên mảnh đất của mình , được hưởng tiền công lao động và khoảng 18 triệu đồng/ha/năm... Các mô hình này phần lớn tập trung  ở khu vực Miền núi phía Bắc, Đồng bằng sông Hồng và Bắc Trung bộ. Đây là hình thức nông dân góp quyền sử dụng đất với các doanh nghiệp - Doanh nghiệp tổ chức sản xuất, người nông dân có đủ điều kiện được nhận vào làm công nhân và được hưởng sản phẩm theo mức thoả thuận. Hình thức này chưa phổ biến, còn gặp nhiều khó khăn trong thực tiễn, do chưa có những quy định rõ ràng về phương thức, chế tài xử lý khi góp giá trị quyền sử dụng đất tham gia  cổ phần. 

Liên kết sản xuất, các hình thức hợp tác, liên kết sản xuất gắn với tiêu thụ theo chuỗi giá trị trở lên khá phổ biến trong trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản và kinh doanh vật tư đầu vào sản xuất nông nghiệp. Nhiều tập đoàn kinh tế lớn đã đầu tư vào các chuỗi nông sản từ sản xuất đến tiêu thụ như: Rau an toàn, hoa quả, cà phê, chè, thuỷ sản và nhóm hàng hoá khác. Đây là tác nhân quan trọng thúc đẩy liên kết sản xuất nông nghiệp, mở rộng quy mô ruộng đất được thực hiện thông qua tham gia tổ hợp tác, hợp tác xã; liên kết sản xuất giữa hộ nông dân, hợp tác xã, doanh nghiệp, hình thành cánh đồng lớn. 

 Tuy nhiên, quá trình tích tụ, tập trung ruộng đất phục vụ cơ cấu lại nông nghiệp ở nước ta vẫn chủ yếu dựa vào nông hộ quy mô nhỏ lẻ, manh mún, hiệu quả thấp, bình quân một hộ sử dụng đất nông nghiệp chỉ đạt 5.805m2. Đến 01/7/2020⁽²⁾, số hộ sử dụng dưới 0,2ha chiếm 42,67% tổng số hộ sử dụng đất nông nghiệp; số hộ sử dụng trên 2ha chỉ chiếm 5,95%. Cả nước có 20.611 trang trại, chiếm 0,23% tổng số hộ sản xuất nông, lâm nghiệp, thủy sản; bình quân 1 trang trại và sử dụng 4,43 lao động  thường xuyên. 

Nguyên nhân của những hạn chế, vướng mắc trên chủ yếu là do: Quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cơ cấu lao động diễn ra chậm, chất lượng và hiệu quả thiếu bền vững. Ruộng đất vẫn là tư liệu sản xuất chủ yếu của người nông dân, sản xuất nông nghiệp đảm bảo công ăn, việc làm và là  thu nhập chủ yếu của người nông dân, cư dân nông thôn vùng thuần nông. 

Phần lớn người lao động rời nông thôn đi làm việc ở đô thị, khu công nghiệp, cuộc sống thiếu ổn định, nên có tâm lý giữ đất nông nghiệp như một tài sản và công cụ “bảo hiểm” đảm bảo cuộc sống, không muốn chuyển nhượng quyền sử dụng đất, để đề phòng thất nghiệp lại quay về làm ruộng. Nhận thức của một bộ phận cán bộ, đảng viên và nhân dân về chính sách pháp luật đất đai nói chung, về sự cần thiết phải tích tụ, tập trung đất đai để sản xuất hàng hóa quy mô lớn nói riêng chưa đầy đủ, thiếu thống nhất.

Về mặt pháp lý: Vướng mắc về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản không quá 10 lần hạn mức giao đất (Điều 130 Luật Đất đai 2013). Ở khu vực  Đông Nam Bộ, Đồng bằng sông Cửu Long không quá 30ha  và không quá 20ha cho mỗi loại đất đối với các hộ gia đình, cá nhân các tỉnh còn lại. Việc chuyển đổi quyền sử dụng đất lúa chỉ được thực hiện trong cùng một xã, phường, thị trấn; không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất lúa, nếu không trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Không được nhận chuyển nhượng đất rừng phòng hộ, nếu không sinh sống trong khu vực rừng (Khoản 3, 4 Điều 191 Luật Đất đai 2013). 

Quy định về chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa chưa phù hợp. Tại Khoản 3, Điều 191 Luật Đất đai 2013 quy định “Hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa”. Theo quy định trên, hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp thì không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa; người cùng xã mới được chuyển nhượng quyền sử dụng đất lúa. Doanh nghiệp không được nhận chuyển nhượng đất lúa, đất rừng phòng hộ. Điều kiện để doanh nghiệp được giao đất, cho thuê đất thực hiện dự án quy mô lớn trong nông nghiệp còn rất khó khăn và phức tạp.

Việc chuyển đổi sử dụng đất trồng lúa sang đất nuôi trồng thủy sản, chăn nuôi còn gặp nhiều khó khăn. Chế tài xử lý ruộng đất bỏ hoang hoá chưa đủ mạnh, nên có xu hướng giữ ruộng làm vật “bảo hiểm”, sử dụng kém hiệu quả, ngừng canh tác. Cơ chế chính sách hỗ trợ chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất chưa đủ mạnh, nên thị trường đất nông nghiệp hoạt động kém hiệu quả. 

Chính sách thu hút đầu tư vào lĩnh vực nông nghiệp chưa đủ sức hấp dẫn các nhà đầu tư. Chính sách khuyến khích, hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng; hỗ trợ đào tạo quản lý, kỹ thuật, thông tin thị trường, khuyến khích liên kết, chế biến và tiêu thụ nông sản cho nông dân tích tụ ruộng đất phát triển kinh tế trang trại; hỗ trợ, ưu đãi vốn tín dụng để đầu tư sản xuất, bảo hiểm sản xuất nông nghiệp; ứng dụng công nghệ cao trong sản xuất nông nghiệp khó tiếp cận. Việc đào tạo nghề, giải quyết công ăn việc làm cho các đối tượng lao động rút khỏi lĩnh vực nông nghiệp chưa tốt, nên chưa khuyến khích, thúc đẩy việc chuyển dịch đất đai từ người nông dân sang cho người có nhu cầu sử dụng.

Mức thuế và phí liên quan đến chuyển nhượng đất nông nghiệp áp chung như các bất động sản khác, còn tương đối cao so với lợi nhuận có thể tạo ra từ sản xuất nông nghiệp. Việc chuyển nhượng đất nông nghiệp sẽ phải nộp thuế thu nhập cá nhân ở mức 25% tính theo chênh lệch giữa giá chuyển nhượng trừ đi giá mua và chi phí hoặc 2% của giá chuyển nhượng (trong trường hợp không xác định được giá mua và chi phí) và 0,5% lệ phí trước bạ (trường hợp dồn điền đổi thửa thì được miễn lệ phí trước bạ).

 Chính sách hỗ trợ đối với các hộ không còn nhu cầu sản xuất nông nghiệp chuyển đổi sang các ngành nghề phi nông nghiệp chưa đủ mạnh (như chính sách hướng nghiệp cho người nông dân, chính sách hỗ trợ tiền chuyển đổi nghề nghiệp...) nên họ vẫn có xu hướng giữ ruộng làm vật “bảo hiểm”, mặc dù đã ngừng canh tác hoặc cho các hộ khác thuê ruộng ngắn hạn phi chính thức. Mặt khác, tích tụ, tập trung ruộng đất ở một số nơi dẫn đến mất sinh kế truyền thống của một bộ phận người nông dân. 

Vấn đề đăt ra là, từ nay đến năm 2030, cần ưu tiên, khuyến khích đẩy mạnh quá trình tập trung ruộng đất phát triển hàng hóa nông sản, đáp ứng yêu cầu của thị trường, đảm bảo vẫn mở rộng quy mô sản xuất thông qua liên kết, hợp tác sản xuất theo mô hình hợp tác xã; hợp đồng liên kết sản xuất theo mô hình cánh đồng lớn giữa doanh nghiệp, hợp tác xã với hộ nông dân. Xây dựng cơ chế, chính sách phát triển mạnh mẽ thị trường cho thuê đất nông nghiệp, hình thành ngân hàng đất đai làm trung gian giao dịch, cầu nối giữa người có nhu cầu cho thuê và người thuê đất nông nghiệp, đồng thời hạn chế đến mức thấp nhất nông dân không có ruộng đất, bảo đảm việc làm, đời sống của nông dân, người dân nông thôn.

Nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu 

Một là, Nâng cao nhận thức về yêu cầu tất yếu khách quan của quá trình tích tụ, tập trung ruộng đất phát triển nông nghiệp gắn với xây dựng nông thôn mới, chuyển dịch cơ cấu lao động, cơ cấu kinh tế nông thôn trên cơ sở đa dạng các hình thức tuyên truyền chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về tích tụ, tập trung ruộng đất phát triển nông nghiệp hiện đại, theo hướng nông nghiệp sinh thái; trong đó, trọng tâm là khuyến khích các hình thức tập trung ruộng đất thông qua phát triển kinh tế tập thể, các hình thức liên kết, hợp tác trong sản xuất nông nghiệp theo chuỗi giá trị. Tích tụ ruộng đất cần có bước đi thích hợp, không chủ quan nóng vội, không bảo thủ, trì trệ và diễn ra tự phát. Gắn việc tích tụ ruộng đất, phát triển nông nghiệp quy mô lớn với đào tạo, chuyển đổi nghề, phát triển ngành nghề phi nông nghiệp và bảo đảm việc làm, thu nhập, đời sống của nông dân.

Hai là, tiếp tục hoàn thiện chính sách pháp luật đất đai: Sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2013 và các luật có liên quan theo hướng tiếp tục mở rộng đối tượng, hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp; giao đất nông nghiệp theo hướng ổn định, lâu dài để tạo điều kiện thúc đẩy tích tụ, tập trung đất đai phục vụ phát triển sản xuất nông nghiệp quy mô lớn, hiệu quả, bền vững. Quản lý, sử dụng linh hoạt đất nông nghiệp, quỹ đất lúa bảo đảm an ninh lương thực quốc gia, đồng thời nâng cao hiệu quả sản xuất, đời sống người trồng lúa, trồng rừng. Hoàn thiện chính sách tài chính, thuế nhằm hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng sử dụng đất nông nghiệp kém hiệu quả, không đưa đất vào sử dụng, bỏ hoang đất nông nghiệp. Để khắc phục tình trạng bỏ hoang hóa ruộng đất mà không cho thuê, không chuyển nhượng, thì cần sửa Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, và sau năm 2025 bỏ miễn thuế sử dụng đất nông nghiệp.

Ba là, phát triển thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp, đảm bảo quyền sử dụng đất nông nghiệp là quyền tài sản được được phép chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất theo quy định của luật đất đai một cách minh bạch thuận lợi; một số loại đất chưa có đủ các điều kiện để trở thành hàng hóa quyền sử dụng đất như đất giao không thu tiền sử dụng đất, đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm phù hợp với nhu cầu thực tế. 

Xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính nhằm đơn giản hóa các thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất và giao dịch quyền sử dụng đất. Đẩy mạnh chuyển đổi số trong lĩnh vực đất đai, hoàn thiện đo đạc lập bản đồ địa chính, xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai, trong đó có đất nông nghiệp tập trung thống nhất, đồng bộ cả về hạ tầng kỹ thuật, phần mềm, cơ sở dữ liệu và quản lý vận hành. Rà soát, đơn giản thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai, đặc biệt là các thủ tục liên quan đến đăng ký đất đai, cấp Giấy chứng nhận, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, thuê, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, tạo điều kiện thuận hơn cho người dân, doanh nghiệp đầu tư, kinh doanh.

Công khai, minh bạch thông tin về thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp. Hoàn thiện các qui định về: Việc công khai thông tin giá mua bán, giá thuê, thuế, hiệu quả giao dịch thị trường, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đa dạng hóa các hình thức, phương tiện công khai thông tin. Đẩy mạnh việc công khai và cung cấp thông tin bằng phương tiện điện tử.

Thực hiện nghiêm việc đăng ký đất đai, có chế tài mạnh xử lý người sử dụng đất không thực hiện đăng ký theo quy định. Sửa đổi qui định về xử phạt vi phạm hành chính đối với trường hợp chuyển nhượng không đăng ký theo hướng tăng mức phạt và sửa đổi thủ tục xử phạt để có thể tính thu tiền phạt ngay trong thủ tục đăng ký tiếp theo. Nghiên cứu để quy định việc đăng ký giá đất của từng thửa đất để minh bạch giá đất khi thực hiện giao dịch.

Thứ tư, là hoàn thiện cơ chế, chính sách hỗ trợ tích tụ, tập trung ruộng đất: Nhà nước tiếp tục tăng đầu tư cho nông nghiệp nông thôn, khuyến khích, hỗ trợ doanh nghiệp, hợp tác xã đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn, nhất là vùng sâu, vùng xã, vùng miền núi, biên giới, hải đảo. Có cơ chế, chính sách hỗ trợ, cho vay ưu đãi để tích tụ, tập trung ruộng đất xuất nông nghiệp. Kiện toàn Trung tâm Phát triển Quỹ đất của tỉnh có thêm chức năng khai thác, sử dụng quỹ đất do mình tạo ra để ký thuê, cho thuê lại để tạo cơ hội doanh nghiệp tiếp cận thuận lợi hơn, minh bạch hơn và phù hợp với quy định của pháp luật về đất đai. Nghiên cứu triển khai thực hiện mô hình ngân hàng quyền sử dụng đất nông nghiệp, phát triển thị trường cho thuê quyền sử dụng đất, đẩy nhanh quá trình tập trung ruộng đất.

Năm là, phát triển kinh tế trang trại, hợp tác xã, khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn: Nhà nước cần xây dựng hệ thống chính sách đồng bộ hỗ trợ phát triển trang trại, hợp tác xã, doanh nghiệp trong nông nghiệp. Khuyến khích hộ nông dân dồn điền đổi thửa, tích tụ mở rộng diện tích đất nông nghiệp phù hợp với điều kiện cụ thể từng địa phương, từng loại cây trồng, thị trường; cải thiện và nâng cao đời sống cho nông dân, tránh tình trạng tích tụ ruộng đất để đầu cơ, bần cùng hóa người nông dân. 

Sửa đổi, bổ sung Luật Hợp tác xã 2013, khuyến khích phát triển hợp tác xã nông nghiệp, chú trọng phát triển thành viên là hộ nông dân để liên kết, hỗ trợ các hộ nông dân, tổ chức sản xuất, mở rộng quy mô sản xuất, sản xuất theo quy trình công nghệ đảm bảo chất lượng, vệ sinh an toàn thực phẩm, nâng cao khả năng cạnh tranh của sản phẩm nông nghiệp. 

Khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn; tạo điều kiện thuận lợi thuê đất, tích tụ, liên kết tập trung đất nông nghiệp; xây dựng chuỗi giá trị nông nghiệp từ sản xuất, chế biến đến tiêu thụ sản phẩm, trong đó doanh nghiệp là hạt nhân, trung tâm của chuỗi giá trị nông nghiệp. 

Sáu là, phát triển các hình thức hợp tác, liên kết sản xuất nông nghiệp: Rà soát, đánh giá việc triển khai thực hiện Nghị định số 98/2018/NĐ-CP ngày 05/7/2018 của Chính phủ về chính sách khuyến khích phát triển hợp tác, liên kết trong sản xuất và tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp đảm bảo đủ nguồn lực, dễ tiếp cận; thúc đẩy mạnh mẽ hộ nông dân, chủ trang trại, hợp tác xã, doanh nghiệp liên kết, hợp tác sản xuất theo chuỗi giá trị hình thành ”cánh đồng lớn”. Quy định chế tài đủ mạnh, xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm hợp đồng, đảm bảo các hợp đồng liên kết được triển khai thực hiện đúng đắn, nghiêm túc, tuân thủ pháp luật. 

(1) Nguồn: Land and Property Rights in Vietnam: Perspectives from the 2014 Land Module - Loren Brandt
 (2) Nguồn: Tổng cục Thống kê, 2021, Kết quả điều tra nông thôn, nông nghiệp giữa kỳ 2020.